宅基地改革，如何实现“三权分置”

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　　今年的中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。这是中央首次在正式文件中提出宅基地“三权分置”，不仅为新时期宅基地制度顶层设计奠定了基础，也为城乡资源更充分配置、实现融合发展创造了条件。

　　当前，宅基地制度改革仍是我国农地制度改革中的“短板”。农村地区农宅资产闲置、农地资源浪费等现象比较严重，盘活这些“沉睡”的资源，既能赋予农民更多财产权利，又为农村发展增添新动能。宅基地“三权分置”如何稳妥推进?如何确保农民的合法利益不受损?今年两会期间代表委员建言献策。

　　宅基地现状：

　　违法用地、无序建房与闲置并存

　　宅基地一般是指集体所有的、福利分配给农户盖房使用的建设用地。改革开放以后，国家开始加强宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、两权分离;主体特定、福利分配;一户一宅、面积法定;限制转让、禁止抵押”为主要特征的宅基地管理制度。

　　经过多年的发展，宅基地制度已逐步演变形成一整套具有中国特色的制度体系，保障了农民“居者有其屋”，对于农村社会稳定起到了重要作用。然而，随着城镇边界拓展与农村人口大量向外转移，宅基地管理中出现了一些问题。

　　“首先是闲置浪费现象严重。”全国人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省农科院副院长赵皖平指出，当前农村“建新不拆旧”现象大量存在，违法用地与大量农村宅基地半闲置或闲置浪费现象并存。虽然我国出台了鼓励农民将其闲置宅基地退还给集体的相关政策，但因政策普及率不高以及其他因素影响，多数农民处于观望状态，使得闲置宅基地成了农村“沉睡”的资产。

　　“另外，随着农村经济快速发展，广大农民改善居住条件的积极性日益高涨，农村出现了‘建房热’，其中存在占用基本农田建房、一户多宅和超面积建房等现象，追着公路建房、追着‘风水’建房等无序建房问题仍比较突出。”全国政协委员、湖北省武汉市政协副主席梁鸣告诉记者。

　　之所以出现这些问题，梁鸣认为，一是宅基地的管理制度不完备。随着时代的发展，出现了农民进城务工不能迁户、城市居民到农村租房养老等新情况，“有钱多建、没钱少建”等现象比较普遍。农民进城购买商品房后，原宅基地大量闲置，“老人守房”现象普遍存在。对这些新情况、新问题，我们尚缺乏针对性的管理制度。二是政府对村庄农宅的建设缺乏有效指导。住房和城乡建设部2013年出台《村庄整治规划编制办法》，但没有对村庄新建住宅必须进行前期规划作硬性规定。国土资源部2017年下发《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》，目前尚处于起步探索阶段，宅基地办证等工作尚未展开。农村基层组织对宅基地登记确权工作缺乏热情，地方政府难以拿出有效的配套政策与激励措施。

　　此外，赵皖平也指出，基层管理力量薄弱，很难对辖区内的国土资源实施有效监管;现行的宅基地审批和民宅建设审批手续繁杂，难操作;违法用地问题处理一罚了之、以罚代拆的现象时有发生;对农民非法占用土地建住宅必须予以拆除的规定，执行起来很难等，都是造成现在农村宅基地管理难题的重要因素。

　　如何监管：

　　既要规范管理，也要严格执法

　　“农村宅基地管理是关系到农民切身利益、农村社会稳定和新农村建设的大事。因此，统筹管理好农村宅基地，对于改善农民生活、促进农村经济发展具有十分重要的意义。”赵皖平说。

　　梁鸣认为，推进宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法规修订工作。要综合考虑城镇化进程不断加快和土地集约经营、规模化流转带来的新情况、新问题，修订《土地管理法》《村民委员会自治法》，出台新的《农村宅基地管理办法》，切实加强对农村宅基地的管理。

　　其次，要加快明晰宅基地权属。梁鸣提出，建议结合第三轮土地普查，实施宅基地普查，摸清用地底数和农民现有宅基地状况，做好使用权登记、发证工作，建立数据库，依托大数据实行系统化的信息管理。在此基础上，进一步明确农村集体所有制的内部结构、集体成员的身份、集体土地的权能、集体土地用益物权的权限等，做到权属明晰、管理规范。

　　另外，要推进村庄宅基地规划编制工作。梁鸣建议，加强对新农村规划编制的指导，由县级国土部门对辖区内各村庄的宅基地用地规模、布局、标准和发展进行合理规划，并对规划情况进行公示。严格规划执行力度，在规划未出台和建房审批手续未完成前，暂停新建、重建、改建和扩建住宅工作。

　　“还要注重对农民的宣传教育，并加强管理队伍建设，强化宅基地监管。”赵皖平建议，有关管理部门要面向农村干部、村民，以多种渠道、多种形式进行土地法律法规政策培训，加大宣传力度，做到家喻户晓。同时，加强管理队伍建设，充实专业人员，配备必要的执法装备，保证正常的工作经费，提高执法水平，杜绝“以罚代法”“以罚代批”行为的发生。土地、规划部门要定期对农村规划实施情况进行监督和检查，发现问题及时解决，以保障镇村规划的实施及法律效力。建立健全各项用地审批制度，实行跟踪管理，加强监督。