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  《行政诉讼法》去年底首次提请审议以来,围绕违法“红头文件”的纠正问题,一再引发争论。据《人民日报》报道,大多数学者赞成行诉法修正案草案的规定,即公民在民告官时可以一并请求附带审查规范性文件合法性,也有专家认为,行政诉讼不应当一味强调保护公民权益功能,也应强调维护行政管理秩序的功能。

  以维护管理秩序而反对强调法院的规范审查功能,这无疑值得商榷。放眼世界,强调法院对包括“红头文件”在内所有行政行为的规制功能,是法治发展的不二选择。

  不过,这倒不意味着一定要修改目前的法律规定,来强化法院的审查职能。实际上,按照现行行诉法及其司法解释的规定,法院审理行政案件,依据法律、法规,参照规章,并可以在裁判文中引用合法有效的规章和其他规范性文件。这就意味着,在行政诉讼中,法院发挥的空间不小,有权力且有责任审查规章及其他“红头文件”的合法性,只有经审查合法有效的,方可作为裁判依据。

  相较之行诉法修正案草案关于“红头文件”一并提请审查的规定,现行行诉法的规定不论在立法理念还是在立法技术上,至今仍有值得赞叹之处,钦佩那个时代的立法智慧和胆识。

  一是在启动主体上,现行行诉法没有限定,实践中既可以是起诉的当事人主张或申请,也可以是法院依职权审查,而修正草案强调当事人一并提请审查,灵活性无疑变得狭窄。二是在审查范围上,现行行诉法是“参照”规章,而修正案草案在一并提请审查范围上,仅仅指向了规章之外的一般规范性文件,而把国务院部门和地方政府规章排除在提请审查的范围之外,给人一种赋予“规章”在诉讼中“审判依据”地位的感觉,这更是对现行法的后退,给了实践中错综复杂的规章“合法”侵害公民合法权益的空间。三是在审查效力上,现行行诉法规定审查基础上的“参照”适用,并未规定法院的处理方式和权限,实践中也较为灵活,赋予了法院在裁判文书中直接确认规章或“红头文件”部分内容或条款违法或无效的权力,而修正案草案规定经审查不合法的,除了不得作为认定行政行为合法的依据外,还得转送有权机关处理,对法院的审查效力进行了限制。

  那么现行法既然很好,为何实践中对“红头文件”又规制严重不足呢?主要原因在于,在面对违法“红头文件”时,法律虽然赋予了法官审查合法性的权力,但现实却往往不允许法官乃至法院行使这样的权力。法官受制于自身地位,能回避违法红头文件,直接适用上位法否定违法行政行为已属难能可贵,更别说在裁判文书中直接宣布“红头文件”违法了。

  因而,笔者认为,现行行诉法关于规章和“红头文件”的审查规定仍然闪烁着耀眼的光芒,需要修改和完善的,一个是细化操作标准,使得法官有章可循,另一方面则有赖于司法体制改革,让法官的腰杆真正坚挺起来。



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(责任编辑:尤旭艳)
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