最严护水制亟须突破三大瓶颈

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　　记者在湖北、山西等地采访时了解到，基层干部及执法人员对考核办法表示认同，但在具体落实过程中存在着不少困难和问题，亟须采取相关措施予以解决。

　　以刚性制度呵护水资源

　　水是生命之源、生产之要、生态之基。2011年中央一号文件明确要求建立最严格的水资源管理制度。2012年年初，国务院颁布关于实行最严格水资源管理制度的意见，提出了更为明确的要求。

　　水利部部长陈雷在《求是》杂志上发文称，长期以来，我国经济社会发展付出的水资源、水环境代价过大，导致一些地方出现水体污染、水质恶化，河道断流、湖泊萎缩，地面沉降、海水入侵，水土流失、生态退化等问题，可持续发展面临严峻挑战。

　　要以实行最严格的水资源管理制度为抓手和切入点，抓紧确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，建立健全水资源管理责任和考核制度，从源头上扭转水环境恶化趋势。

　　山西、湖北的一些水利专家告诉半月谈记者，2013年初国办出台的考核办法实际上是把2011年中央一号文件精神和国务院的相关要求进一步量化为考核指标，并与地方政府主要负责人和领导班子综合考核评价相挂钩，既是落实中央和国家相关精神的具体举措，也具有很强的操作性。

　　“水资源论证、水资源费征收等水资源管理工作，若不通过强有力的考核办法，就没法执行，中央的精神也不可能落到实处。”山西省水利厅水资源管理中心主任薛凤海告诉记者。

　　水利部长江水利委员会下属的长江水资源管理局总工程师穆宏强认为，“红线管理”含金量很高，对地方工作的考核也是硬性的，完不成考核目标会依法依纪进行处罚，对省一级具有很强的约束力。

　　山西、湖北均是国家确定的实行最严格水资源管理制度的试点省。去年12月，湖北向全省地市州县下发了加快实施最严格水资源管理制度试点方案。

　　山西省的相关试点工作也在加紧推进，并于年底出台了节约用水条例，从法规意义上明确了政府、节约用水行政主管部门、用水单位和个人节约用水的责任和义务，强化了节约用水的政府责任，并将其纳入国民经济和社会发展规划。

　　基层落实遇到三大瓶颈

　　记者采访了解到，尽管各地基层政府认为这次国办出台考核办法很有必要，并表示“对指标无条件服从，并认真执行”，但在实际执行过程中面临不少困难和问题。

　　最大障碍是经济发展与水资源管理的矛盾短期内难以调节。“基层工作确实面临经济发展转型的压力，如果地方上马的还是落后产能、高耗能、高污染的项目，地方指标就很难控制，要完成国家下达的目标也就非常困难。”穆宏强说。

　　一些基层水政执法人员表示，“三条红线”一划，执法内容要大增，但是当前地方还是以GDP为首要任务，需要服务好企业。用水直接关系到企业生产经营，一些地方甚至发文，明确规定“执法部门只能在规定时间内进入企业”。“这种执法环境，‘三条红线’划出来，也必定是执行难的局面。”湖北安陆一位基层水政执法干部告诉记者。

　　其次，用水缺口大，基层水利干部普遍感受指标分解难。记者在湖北采访时了解到，国家给该省2015年的用水总量指标是315亿立方米，而实际上湖北省测算的是需要365亿立方米。“50亿立方米的用水缺口，对今后工作提出了严峻挑战。”湖北省水利厅水资源处处长熊春茂说。

　　第三，重要江河湖泊水质达标标准设定不科学。薛凤海告诉记者，像山西这样的北方省份，河流季节性很强，汛期与非汛期的河流水量差别很大，特别是非汛期河道内自然流水很少，流淌的主要是污水处理厂排放的废水。

　　以化学需氧量为例，企业排放达到每升50毫克也算达标，但地表水水质监测标准中，超过每升15毫克就算是三类以上污染。“也就是说，就算企业排放的是达标水，但进入河流按地表水的水质标准看，很多都是五类甚至劣五类。在企业和城市污水排放量固定的情况下，要达到四季达标是非常难的，应当合理考核。”薛凤海说。

　　最严护水制度势在必行

　　水利部副部长胡四一介绍，实行最严格水资源管理制度重在落实，建立责任与考核制度，是确保主要目标和各项任务措施落到实处的关键。考核办法明确了责任主体是各省、自治区、直辖市人民政府，政府主要负责人负总责，同时明确了各地“三条红线”的控制目标。

　　每5年为一个考核期，采用年度考核和期末考核相结合，划定为优秀、良好、合格、不合格4个等级。对考核优秀的予以通报表扬，在相关项目安排上优先予以考虑;对考核不合格的要作出书面报告，提出限期整改措施。对整改不到位的，由监察机关依法依纪追究该地区有关责任人员的责任。

　　业内人士认为，实行最严格的水资源管理制度势在必行，要解决目前面临的水资源短缺、污染严重与经济社会快速发展的矛盾，保障考核办法的顺利落实，必须要求各地各级政府切实转变经济增长方式，调整产业结构，并进一步健全节约用水、污染管控等方面的法律法规和相关制度，建立起与水资源管理相适应的发展规划和制度体系。

　　专家们表示，考核办法中的一些指标体系设置一定要科学，需要进一步调整和完善。考核办法设置了用水总量、用水效率和重要江河湖泊水功能区水质达标率三项控制目标。

　　在基层落实过程中，用水总量可以通过细化到市县来控制，但用水效率包括万元工业增加值用水、农业灌溉用水效率等方面，涉及工业企业、农业等各个产业类别，不太好控制。此外，对这一指标的控制目标设置也易出现“鞭打快牛”等情况。

　　中南环境资源法研究所、湖北水事研究中心研究员陈虹告诉半月谈记者，最主要的还是要确立一套对下行之有效、有足够约束力的行政首长考核体系。为落实最严格的水资源管理制度，水资源管理绩效应成为地方政府及其各职能部门考核、问责的重要内容。

　　除了自上而下的行政手段，可以把流域咨询机构作为流域信息共享平台，推动社会公众积极参与。在开发利用、保护水资源方面要鼓励公众监督，形成行政问责和公众问责的双重压力机制。

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